集体建设用地可以用来开发养老项目吗？有这2种途径

　　随着“银发浪潮”的到来，越来越多的人开始关注利用集体建设用地开发养老项目是否可行。利用集体建设用地开发养老项目有政策支持吗？具体有哪些开发途径呢？武汉建筑设计师一起来看看。

　　（一）相关政策

　　2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：农村集体经济组织可采取占地方式，利用集体建设用地建设养老机构。第五条提出：由农村集体经济组织投资建设的养老机构，以及社会资本在采用农村集体土地流转方式获得的集体建设用地上投资建设的非营利性养老机构，符合法定建设程序的，参照社会资本投资建设的非营利性养老机构享受建设及运营期间的各项优惠扶持政策。

　　2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。

　　关于土地流转相关政策：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。“缩小征地范围”就是在城市规划区以外的非公益性建设用地，使用农村集体建设用地的，可以采用只转不征的方式获得土地。目前国家正在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围以及除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地的用地取得方式等事项。

　　在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，对符合土地利用总体规划及村庄规划的，试点城市允许除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地，突破了建设项目原来只可以使用国有土地的限制。

　　使工矿、仓储、商服、旅游类项目用地，退出征地范围，只转不征。

　　各试点城市目前正在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，选取集体土地界线清楚、产权明晰并完成确权颁证的乡村开展试点工作。在项目类型上各地主要选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地。如天津市的6个试点项目除-一个是仓储外，其余都是工业项目。成都市选择的10个项目主要是旅游商业服务类的。且都是一些用地规模小，产业布局比较分散的个体民营企业。

　　（二）政府相关部门解释

　　根据对北京市国土局耕保处的咨询，对于国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。给予了相关解释。前半句“农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施”目前已经在按照政策执行，具体如下：

　　1.明确主体为农村集体经济组织，即农村集体经济组织负责养老项目的证照办理及对外法律签订，即使民营资本与农村集体经济组织合资运营，民营资本为大股东，项目的主体还是农村集体经济组织。

　　2.在农村集体用地上建设的养老项目，规模受到限制，规模是按照本集体经济组织内部成员数来规划床位数的，即服务的老人范围的限定在本村集体内或最多辐射到周边区域，具体床位数由民政局及规划部门]确定。

　　3.目前农村集体用地上仅能设立非营利性机构。对于后半句“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地”目前尚没有细则可以执行：该规定并没有实际执行，因为民间资本举办非营利性养老机构，主体并不明确，是指民间资本参与集体经济组织，还是指民间资本可以自己来办养老，均不明确，同时由于目前土地无法流转至民间资本名下，因此民间资本自己使用农村集体所有土地来建设养老机构，目前还无法实施。从国土局耕保处了解到，北京大兴今年要开始试点集体建设用地流转。

　　（三）主要开发途径

　　1.企业与村集体联合兴办养老机构

　　在此模式下，可以考虑由企业出资金，以租赁、入股、合作开发等多种方式取得土地，与村集体合作开发经营性养老服务设施。-方面可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面投资者也可自行对外经营（规模有限）以获得收益。

　　盈利模式为租赁+物业管理服务，按照酒店式公寓的形式进行规划建设，物业持有人成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。

　　2.企业自行投资建设养老机构

　　在此模式下，企业通过土地转让，支付转让费用获得-定期限的集体土地使用权限进行自行开发，村集体不直接参与养老机构建设，而只是作为集体建设用地使用权的转让主体，收取土地流转费用。企业与村集体签订土地转让合同，取得土地使用权。但这种模式还需要一定的时间才能实行，现阶段无法实施。

　　（四）利用农村集体建设用地开发养老项目的机会/优势及风险

　　1.机会和优势

　　首先，集体建设用地成本低廉，用地性质不用改变。太申祥和、金手杖等养老项目均是利用集体建设用地做养老项目。

　　第二，集体土地流转即将开始试点，北京大兴今年将开始试点，如果先期通过租赁或者合作方式把集体建设用地圈起来，进行建设，等到集体土地流转开始实行，可以协议方式获得土地使用权。通过集体土地流转可以增加建设用地的供给总量，通过协议出让、招牌挂的方式可以使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用。

　　第三，由于企业在开发过程中既将农村劳动力就地转化为服务人员，完善了农村景观体系，推动了农村城镇化的进程，同时还解决了当地村民的养老问题，因此可以争取让村集体适当降低土地价格，从而有效降低企业开发建设养老服务设施的成本，实现企业与村集体的合作双赢。

　　第四，农村拥有良好的自然风光和生态环境，因此将项目设计为疗养性、康复性的养老机构，或租赁型养老公寓都较为适宜。

　　2.风险

　　首先、政策对于集体用地的规范还有待细化，《意见》在涉及利用集体建设用地兴办养老服务设施方面，仅提到“依法使用”，并未给出更为明确的指导。根据国土局解释，现阶段还只能与集体经济组织为主体来开发建设非营利性养老机构，而且规模是受到限制的，严格按照本集体经济组织内部的老人来安排床位规模。同时，十八届三中全会中提出要建立城乡统一的建设用地市场，然而，集体经营性建设用地的流转仍在试点中，《土地管理法》等相关现有法律并未做出修改。集体土地的流转还有待时日。

　　第二、可以与集体经济组织合作开发养老项目。但是由于必须以集体经济组织为主体，虽然有协议约束，但很多方面可能会仍然受制于集体经济组织，另外，土地的使用权属于农村经济组织，这样作为地上物的实际投资主体，开发商并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与农村经济组织共同拥有地上物产权。开发此类项目（类似小产权房的开发）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策风险。

　　第三、不建议租赁集体建设用地做养老，一方面是由于租赁期限受到限制，不利于运营：《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。鉴于养老项目回收期普遍较长，因此租赁农村集体建设用地开发养老项目面临租赁期限届满后的续期问题，不利于企业的稳定经营。另一方面租赁集体建设用地，很多时候需要与村镇集体协调，容易由于地价增长造成纠纷。

　　第四、需要注意集体建设用地是否已经确权，四至范围是否明确，确认是否全部为建设用地，避免占用到耕地。随着城镇化水平的提高，相应集体用地转变用地性质用于公共服务设施建设将有较大空间。同时，国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（ 2006 - 2020年）》，核心是确保18亿亩耕地红线--中国耕地保有量到2010年和20 20年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。耕地红线即经常进行耕种的土地面积的最低值。坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。因此在利用集体建设用地开发养老服务设施用地时必须注意这一前提，避免行政处罚风险。

　　随着我国城镇化的不断推进，农村集体建设用地的市场价值也不断显现出来。集体用地开发养老项目，需要根据政策指引，寻找合适途径。武汉建筑设计院应注意，农村房地产登记制度尚待完善及政策禁止以养老服务设施建设之名行商品房地产开发之实等原因，如采用物业出售的方式经营集体土地上开发的养老地产，存在易产生权属等方面的纠纷或者被认定为商品房地产开发的风险。